Idén om ekologisk kompensation har sitt ursprung i USA och deras program för våtmarkskompensation (kallat Wetland mitigation). Under mötet i Nagoya 2010 tog konventionen om biologisk mång­fald upp idén som ett sätt att stärka bevarandet av den biologiska mångfalden mot exploate­ringsintressen. I praktiken innebär det att de aktörer som exploaterar åläggs att tillhanda­hålla nya naturvärden i ett annat område, om exploateringen leder till förlust av befintliga naturvärden. För att kompensationen ska räknas som fullgod ska ingen nettoförlust av naturvärden uppstå. Kompensationsåtgärder kan handla om att skydda, restaurera eller skapa naturvärden. Ekologisk kompensation är det sista steget i den så kallade skadelindrings­hierarkin, där exploatörer först skall undvika, skydda och därefter återställa den biologiska mångfalden på plats innan det beslutas om kompensation.

En central och internationellt debatterad fråga relaterad till ekologisk kompensation, är huruvida möjligheten att kompensera kan leda till godkännande av projekt som annars inte skulle ha tillåtits och där flera menar att ekologisk kompensation ger ”licence to trash” eller tillåtelse att förstöra. Denna problema­tik har också lyfts som ett problem i relation till svenska fall. En annan vanlig kritik som framförs är att policyn medger förluster i nutid i utbyte mot osäkra vinster i framtiden.

Intresset ökar

Ekologisk kompensation används för närva­rande i över femtio länder i världen. USA, Australien och delar av Europa driver utveck­lingen av olika former av policys. I Sverige har tidigare forskning visat att ekologisk kompen­sation saknar tydliga standarder och strukturer, för att avgöra vad som ska kompenseras, hur det ska gå till och var kompensationen ska ske. På senare tid har intresset för ekologisk kompensation ökat i Sverige, och nationella myndigheter och organisationer, kon­sultföretag, samt olika kommuner har utvecklat olika metoder och rutiner för ekologisk kompensation.

Vid exploateringar ska man i första hand försöka undvika eller minimera påverkan, genom skyddsåtgärder. Först om detta inte är möjligt kan restauration och kompensation övervägas. Första steget i skadelindringshierarkin är att i möjligaste mån undvika skada. Andra steget är att minimera den skada som inte kan undvikas med olika skadelindrande åtgärder. Tredje steget är restaurering på den plats där skadan uppstår. Fjärde steget är att kompensera skadan. Alla rimliga åtgärder för att undvika, minimera och avhjälpa negativ påverkan ska vidtas innan kvarstående skada och behov av
kompensation fastställs.

Foto: Illustration: Annika Borg

Två typer i Sverige

För närvarande används två typer av ekologisk kompensation i Sverige. Den ena grundar sig i miljöbalken och används när exploateringsprojekt kan komma att påverka skyddad natur. Exploatören är i dessa fall skyldig att göra en miljökonsekvensbeskrivning och förhålla sig till skadelindringshie­rarkin vilken är grunden för det lagliga godkännandet av projektet. Om den tillståndsgivande myndigheten (van­ligtvis länsstyrelsen eller mark- och miljödomstolen) anser att exploatö­rens hantering av de tre första stegen i skadelindringshierarkin är otillräcklig kan de kräva att exploatören ska kom­pensera naturvärdesförlusterna. Krav på kompensation har dock inte varit vanligt. En rapport från Naturvårdsver­ket 2015 visar att av alla tillstånd enligt miljöbalken som gavs mellan 2011 och 2014 var det endast i en till två procent av fallen som ekologisk kompensation krävdes. Om detta beror på att exploa­törerna är medvetna om svårigheterna, och därmed noga med att hålla sig till de första stegen i skadelindrings­hierarkin, eller om de beslutsfattande myndigheterna tolkar uppfyllandet av de första stegen för generöst, är än så länge oklart.

Den andra kompensationstypen, ofta kallad balanseringsprincipen, används inom planlagda områden och är inte direkt kopplad till skyddad natur utan fokuserar på att värna urbana grönom­råden. Denna kompensationsform har inget lagligt stöd i plan- och bygglagen, men kan komma till genom exem­pelvis markanvisningsavtal. Detta är en kompensationsform som har ökat under de senaste åren.

Om ekologisk kompensation skall kunna utvecklas till en väl fungerande policy och om risken för att oppor­tunistiska beslut eller en godtycklig rättspraxis ska kunna minska, är det viktigt att centrala design- och im­plementeringsfrågor beaktas. Dessa frågor inkluderar bland annat: vilka metoder som används för att mäta biologisk mångfald i miljökonsekvens­beskrivningen, hur man förhåller sig till principen ingen nettoförlust, hur man ser på relationen mellan biologisk mångfald och ekosystemtjänster, hur kompensationsåtgärden säkras över tid, vilka strukturer som finns för uppfölj­ning, samt hur påföljder vid bristande efterlevnad är utformade.

Tydliga principer saknas

I ett pågående forskningsprojekt undersöker vi med utgångpunkt i ovanstående design- och implemen­teringsfrågor var det svenska arbetet med ekologisk kompensation befinner sig i nuläget. Målet med projektet är att förstå hur olika aktörer (myndig­heter, kommuner, konsultföretag och andra sektorer) omsätter ekologisk kompensation i teorin till praktisk verksamhet, samt vilka aktörer som var varit drivande i implementeringen av ekologisk kompensation i Sverige. Preliminära resultat visar att framförallt vissa konsultbolag och kommuner har spelat en central roll för spridningen av den konceptuella idén om ekologisk kompensation, och hur denna skulle kunna implementeras i svenska kom­muner. I vissa kommuner är arbetet med denna typ av kompensation grun­dat i kommunstyrelsebeslut, medan an­dra kommuner bedriver arbetet på ett explorativt och mer ostrukturerat sätt. Flera kommuner, framförallt i stor­stadsregionerna, ser kompensation som en möjlighet att värna naturvärden, men framförallt grönstruktur i pågåen­de förtätningsprojekt. Dessa kommu­ner håller också på att experimentera med olika kompensationsformer, med tillhörande bedömningsprotokoll. I dessa kompensationsformer ligger fokus snarare på skydd av ekosystem­tjänster än biologisk mångfald. Det finns tankar om, och mindre försök kring, hur man kan skapa kompensa­tionspooler utan att det alltid genom­förts tydliga konsekvensanalyser av en sådan förflyttning av naturvärden.

Generellt kan sägas att det har ska­pats många olika bedömningsstrukturer för hur naturvärden skall översättas. Dock saknas tydliga principer och en strategisk förståelse av vad det är för natur som skapas, och för vem den ska­pas; något som gäller både kompensa­tion enligt miljöbalken och den frivilli­ga kompensationen som sker i relation till PBL. Vad det gäller kompensationen enligt miljöbalken har svenska myn­digheter påbörjat ett arbete med att koordinera arbetssätten.