Miljöbalken, som är den centrala miljölagstiftningen i svensk rätt, har bevarande av biologisk mångfald som ett av flera övergripande delmål. Det framgår också tydligt att bevarandet av biolo­gisk mångfald är en förutsättning för en hållbar utveckling och värnandet om framtida generationer.

Idag finns regler om skydd och håll­bart nyttjande av biologisk mångfald på alla nivåer i rättssystemet; i den interna­tionella rätten, inom EU och nationellt.

Bevarandet av den biologiska mång­falden förutsätter dock även samord­ning mellan regler på olika nivåer och mellan olika politikområden. Bristande samordning kan nämligen ge upphov till konflikter, brister och luckor i skyd­det. Ett exempel är när en regel inte går att följa utan att en annan överträds. En sådan situation kan uppstå om det finns ett förbud mot att kasta ut fisk från fis­kefartyg i havet i en rättsakt, samtidigt som den fångade fisken inte får tas i land enligt en annan rättsakt.

Internationellt samarbete

Samordning mellan stater är ofta nödvändigt för att skydda gränsöver­skridande arter och ekosystem. Men utgångspunkten för allt internationellt samarbete är att stater är suveräna. Och det är mycket svårt att straffa stater som inte följer internationella avtal eller sedvanerätt. Det finns inte heller någon internationell miljöpolis. Det finns visserligen en internationell domstol (Internationella domstolen i Haag) som kan döma i tvister mellan stater, men det kan bara ske under vissa förutsätt­ningar. Internationella och regionala avtal är ändå betydelsefulla för staters agerande, eftersom stater normalt sett är angelägna att följa internationella normer då det kan innebära politiska kostnader att bryta mot dem.

Samarbetet inom EU

När EU har antagit ett direktiv är medlemsstater skyldiga att införliva det i den nationella rättsordningen. Medlemsstaterna har också särskilt långtgående skyldigheter att säkerställa ett korrekt införlivande av direktiv om skydd av biologisk mångfald. Detta beror på att den biologiska mångfalden utgör ett gemensamt arv och att beva­randet av detta arv beror på hur medlemsstaterna förvaltar den inom sina territorier.

Inom miljöområdet utgör många direktiv så kallade minimidirektiv. Sådana direktiv anger den lägsta skyddsnivå som medlemsstater måste uppnå. Medlemsstater kan dock gå längre än vad som följer av direktivet för att skydda miljön, så länge detta är förenligt med EU-rätten i övrigt samt med internationell rätt.

Rättsliga angreppssätt och instrument

Det finns många olika typer av rättsliga instrument för skydd och hållbart nyttjande av biologisk mångfald. De kan ange vad som ska gälla i sak, det vill säga vilka miljökrav som ska uppfyllas, eller vara av processuell eller insti­tutionell karaktär. Några exempel är krav på samarbete mellan stater eller krav på samråd.

Typiska naturskyddsinstrument, som åter­finns på alla nivåer, är skydd av områden och skydd av arter. Med ökad kunskap om ekosys­temens komplexitet har nya mål, principer och angreppsättsätt för att reglera och förvalta den biologiska mångfalden utvecklats, ofta inom ramen för internationella samarbeten. Ekosys­temansatsen är ett exempel.

Oavsett vilket perspektiv som föreligger är det de mänskliga handlingarna som i slutändan måste styras – inte miljön.

Sverige

I Sverige finns regler om skydd av biologisk mångfald i miljöbalken, men också i olika sek­torslagstiftningar, däribland jaktlagen, fiskela­gen och skogsvårdslagen. Många av de svenska reglerna syftar till att genomföra krav som följer av EU-rätten och internationella avtal.

Sverige har flera gånger fått kritik från kommissionen för bristande efterlevnad av EU:s miljöregler och också fällts i EU-domstolen. Nyligen har Sverige fått kritik för bristande skydd av tumlare i Östersjön.

Hur väl fungerar lagstiftningen?

Traditionellt har den miljörättsliga regleringen fokuserat på verksamheter och åtgärder. Nya regler har ofta antagits som en reaktion på ett redan känt miljöproblem. Fokus har också ofta varit på enskilda, särskilt hotade och sällsynta arter, kommersiellt intressanta bestånd, så kallade hotspots och estetiska värden, snarare än på ekologiska funktioner och samband och processer i landskapet.

Rättsvetenskaplig forskning visar att de tradi­tionella angreppssätten i stor utsträckning lever kvar, trots att det införts mål och principer för att hantera komplexa ekosystem, både i EU:s och Sveriges miljölagstiftning. Även när eko­systemansatsen utgör ett övergripande mål kan rättsliga krav på att beakta ekosystemsamband vid olika typer av beslut saknas. Därtill visar forskning betydande brister i samordningen mellan olika nivåer och mellan politikområden.

Tillämpningen av dessa nya principer och angreppssätt kan också komma i konflikt med traditionella rättsliga principer. Därtill kan effektiva förbud och restriktioner i markan­vändningar vara svåra att genomföra då mar­kägare kan ha rätt till ersättning, samtidigt som de statsfinansiella resurserna ofta är begränsade. Att väga olika motstående intressen på ett adekvat sätt kan också vara svårt, särskilt när vissa värden lättare går att mäta i monetära termer än andra.

Vägar framåt

Trots en omfattande regelmassa står det klart att ytterligare åtgärder behöver vidtas för att stärka skyddet av den biologiska mångfalden på land och i hav. I den miljörättsliga forskningen lyfts landskapsplanering upp som ett möjligt fram­tida instrument för att hantera detta problem. Forskning visar också att Sverige inte fullt ut nyttjar de möjligheter som finns i EU-rätten att skydda marina ekosystem från miljöskad­ligt fiske och att åtgärder för att säkerställa att rättstillämpningen är förenlig med lagstiftarens intentioner behöver vidtas.

Oavsett vilka vägar som väljs är det rimligt att anta att juridiken, om ändamålsenligt utformad, kan spela en avgörande roll för möjligheterna att stoppa förlusten av den biologiska mångfal­den.