Dagens svenska miljölagar klarar inte att säkerställa skyddet för rödlistade arter och värdefulla biotoper i skogen. Vi kan därmed inte heller leva upp till internationella åtaganden, såsom t.ex. EU:s Fågelskyddsdirektiv. I grunden beror detta i hög grad på regeringsformens regler om egendomsskydd och samhällets ovilja att tillföra tillräckligt med ekonomiska resurser. De ändringar som den nya miljöbalken kan innebära är i detta sammanhang kosmetiska.
Skogsvårdsmål kan inte nås
Skogsvårdslagen är huvudlagstiftning för skogsbruket. Lagens mål kan förefalla imponerande: ”Skogen är en nationell tillgång som skall skötas så att den uthålligt ger en god avkastning samtidigt som den biologiska mångfalden behålls.” Denna målregel
är snarast ett utslag av politisk ohederlighet, eftersom lagen aldrig försågs med sådana krav att bevarandemålet ens i teorin skulle kunna nås.
Kraven är i första hand regeln om naturvårdshänsyn i 30 §. Inga hänsyn får tas om ”pågående markanvändning avsevärt försvåras”. I det närmaste allt skadligt skogsbruk anses som ”pågående”, och tröskeln ”avsevärt försvåras” passeras nästan omedelbart. Skälet är att intrånget för markägaren inte ska relateras till hela fastighetsinnehavet eller brukningsenheten, utan till den normalt sett mycket mindre ”berörda delen” av fastigheten. Dessutom anges i förarbetena att ett intrång inte i något
fall får vara mer än ”bagatellartat” för markägaren.
Ett annat krav är regeln om miljökonsekvensbeskrivningar (MKB). I miljölagstiftningen har MKB funktionen att miljöeffekter ska utredas innan en verksamhet påbörjas; MKB är ett beslutsunderlag inför en prövning.
I skogsvårdslagen krävs emellertid MKB endast i samband med införande av nytt skogsodlingsmaterial eller ny skötselmetod. Avverkning av urskogar, skyddsdikningar, anläggande av skogsbilvägar är exempel på skadliga åtgärder som inte alls berörs
av dessa regler.
Reservat effektivt men dyrt
Kan annan miljölagstiftning komplettera skogsvårdslagen så att bevarandemålet nås? Viktigast är naturvårdslagen, och då främst reglerna om områdesskydd (naturreservat m.m.), biotopskydd, markavvattning och samråd.
Eftersom kraven mot skogsbolag och andra skogsägare nästan alltid innebär att pågående markanvändning avsevärt försvåras, är det främst naturreservat som kommer i fråga. Detta är i princip ett mycket effektivt instrument när det gäller att bevara
naturvärden inom ett område mot skadliga åtgärder, som vidtas inom detta område.
Det finns inte, såsom i 30 § skogsvårdslagen, något ”tak” för vilka krav som kan ställas, men det finns två huvudproblem från naturskyddssynpunkt.
Det ena är att en avvägning alltid ska göras mot den enskildes intresse och motstående allmänna intressen.
Det andra, och i praktiken svårare, är att markägare har rätt till ersättning om, just det, ”pågående markanvändning avsevärt försvåras”. Resurserna för naturvård är helt otillräckliga idag och sannolikt krympande i framtiden. Därför kommer man troligen bara att kunna bilda reservat för en liten andel av de fall, där ett effektivt skydd är sakligt motiverat.
Vissa typer av små skogsområden, t.ex. en liten ravinskog, kan som sådan skyddas som s.k. B-biotop. Men det förutsätter att Skogvårdsstyrelsen letar upp och avsätter området. Detta arbete har gått mycket trögt hittills. Och om skyddet skulle innebära att pågående markanvändning avsevärt försvåras, så måste det finnas ekonomiska medel till ersättning.
Skenbar förstärkning av våtmarksskydd
Våtmarker i skogarna är i någon mån skyddade genom reglerna om markavvattning, som dock inte gäller för skyddsdikning. Men i prövningen ska länsstyrelsen väga våtmarkens naturvärde mot andra enskilda och allmänna intressen.
Regeringen har försökt att stärka skyddet genom att i naturvårdsförordningen ange vissa enskilda våtmarker och även hela regioner där tillstånd inte får ges.
Förstärkningen är i viss mån skenbar, eftersom regeringen samtidigt införde en dispensregel. Denna är måhända ett större hot än många tror. Regeringsrätten tillämpar nämligen numera Europakonventionens regler om skydd för äganderätten vid dispensprövning enligt naturvårdslagstiftningen. Då ställs naturvärdet i proportion till ägarens intresse att använda fastigheten, alltså en avvägning även här.
Samrådsregel felkonstruerad
Slutligen den så kallade samrådsregeln. I samband med ett samråd kan skogsvårdsstyrelsen kräva att skadliga arbetsföretag, exempelvis en skogsavverkning, begränsas, eller, om det är nödvändigt från naturvårdssynpunkt, förbjuds.
Även här aktualiseras ersättningsproblematiken. Dessutom är regeln felkonstruerad. Det går nämligen inte alls att kräva en begränsning av ett arbetsföretag om samtidigt pågående markanvändning avsevärt försvåras, vilket det i praktiken nästan
alltid är fråga om.
Ersättningsprincip i grundlag
Det grundläggande rättsliga problemet är alltså att de nödvändiga skydden är för kostsamma, bl.a. på grund av ersättningskrav från skogsbolag och andra skogsägare för att de hindras från att dra ekonomisk nytta av sin egendom.
Ersättningsprincipen ingår sedan 1995 i 2 kap 18 § regeringsformen, som reglerar egendomsskyddet. Även om det är möjligt att ändra också grundlag, så tar det normalt längre tid än för vanlig lag. Dessutom förefaller det vara stor politisk enighet om utformningen av ersättningsprincipen, som infördes på initiativ av socialdemokraterna.
Möjligen fick ersättningsprincipen i 2 kap 18 § en betydligt större räckvidd 1995 än den hade tidigare. Genom att den nu är grundlag, menar flera jurister att regeln gäller generellt, även när det allmänna ställer krav för att hindra förorening (t.ex. enligt miljöskyddslagen).
Om t.ex. en kommunal miljönämnd vill begränsa kemikalieanvändningen i ett skogsområde, så skulle skogsägare ha rätt till ersättning även då. Denna tolkning av grundlagsregeln går emot den internationellt vedertagna ”Polluter Pays Principle”.
Skogsvårdsmyndighet formar praxis
Naturvård i allmänhet hanteras av främst Naturvårdsverket, länsstyrelserna och kommunerna. Naturvård i skogen är till stora delar reserverat för Skogsvårdsorganisationen.
Naturvårdande myndigheter har således ingen möjlighet att överklaga viktiga beslut enligt skogsvårdslagen. Det betyder i sin tur att det i hög grad är skogsmyndigheterna som formar sin egen praxis, inte minst synen på vad som ”försvårar pågående markanvändning”.
Utvecklingen går mot ytterligare sektorisering. Genom lagstiftning på senare år har Skogsvårdsstyrelserna fått makten över viktiga beslut också enligt naturvårdslagen. Det gäller beslut enligt den så kallade samrådsregeln. Det gäller även genomförandet av B-biotopskyddet i skogarna. Kanske kommer snart länsstyrelserna m.fl. inte längre att ha något med skogen att göra.
Miljöbalken löser inte knuten
Den nya miljöbalken kommer inte att lösa det grundläggande problemet med ersättningsprincipen och bristen på ekonomiska medel.
Skogsvårdslagen vågade utredningen inte röra. Denna och skogsvårdsorganisationen ligger utanför balken. Detta trots att utredningens huvudsyfte var att samordna svensk miljölagstiftning.
Om Sverige ska rädda sina sista urskogar, som inte har hunnit bli reservat, och klara andra betydande naturvärden i skogen, liksom att genomföra sina internationella åtaganden om art- och biotopskydd, så måste något göras åt de problem som skisserats ovan.
Egenansvar otillräckligt
Helt nödvändigt är att klara ut frågan om ersättning och ekonomiska resurser för att betala denna. Detta kan lösas på olika sätt.
- Ersättningsprincipen kan göras mer flexibel, som den är i många andra stater. Den bör dessutom åter anpassas till ”Polluter Pays Principle”.
- Regering och riksdag kan prioritera naturvården i anslagen, men på bekostnad av vad?
- Avgiftsbaserade fonder kan skapas. Genom dessa får näringen indirekt finansiera skyddet för höga naturvärden i skogen.
- Miljömärkning av skogsprodukter är ytterligare ett alternativ.
Kombinationer av sådan insatser är möjliga och sannolikt lämpliga. Att däremot enbart lita till de minst svidande instrumenten miljömärkning och egenansvar är mycket riskabelt; de värden vi vill skydda är i de flesta fall oersättliga. En avverkad urskog är och förblir borta.
Gabriel Michanek