I korthet innebär miljöstöden att jordbruket erhåller pengar från EU och statskassan för vissa åtgärder som förväntas förbättra miljön. Jag kommer här ge en kortfattad bedömning av stödens effekter och effektivitet från miljöekonomiskt perspektiv, och gör inte anspråk på att spegla alla de erfarenheter och synpunkter som finns hos tjänstemän och brukare.

Varför miljöstöd?

Frågan kan tyckas dum med kännedom om den drastiska nedgång i areal, skötsel och biotoprikedom som skett under senare decennier. Men varför stödpengar när medborgarna får lösa de flesta problem själva eller när andra miljöproblem löses med förbud och restriktioner? Ett skäl är att björkhagar, humleblomster och blåvingar är så kallade kollektiva nyttigheter som är positiva externa effekter av jordbruket. Utan bonden skulle de knappt finnas. Bonden har dock mycket svårt att via marknaden få betalt för dessa, till skillnad från privata nyttigheter som vete och mjölk.

Med vår rättsuppfattning kan inte bonden tvingas bruka markerna, däremot kan kväveläckage och andra negativa externa effekter begränsas genom lagstiftning. Så om det någon gång är befogat att betala ut stödpengar så är det just till att ersätta produktionen av kollektiva nyttigheter, åtminstone om politikens syfte är att höja samhällets välfärd (andra stöd kan motiveras av fördelningspolitiska skäl). Kollektiva nyttigheter finansieras effektivast kollektivt.

Störst stöd till vall

Miljöstödets budget är 2,8 miljarder kronor per år. I programmet ingår bland annat stöd till naturbetes- och slåttermarker, vallodling, småbiotoper i åkermark, minskat kväveläckage samt ekologisk odling. En mängd krav är kopplade till stödformerna. Utbildning och information till brukarna är också en viktig del av stödet.

I det nya miljöstödet kommer ca 650 miljoner kronor per år gå till betes- plus slåttermark och 200 miljoner kronor till åkrarnas småbiotoper, medan 1 000 miljoner, 550 miljoner och 175 miljoner kronor anslås till vallodling, ekologisk odling respektive att minska kväveläckaget.

Lönsamma skötselåtgärder

Stöden ökar mångfalden främst genom att fler biologiskt rika naturbeten, ängar och småbiotoper hävdas, och hur befintliga objekt brukas. Marker såväl som skötselåtgärder blir företagsekonomiskt lönsamma, eller åtminstone möjliga. Men stöden ger inte bara ekonomiska incitament och finansiella resurser. Attitydförändringar och ökad kunskap hos brukarna är också mycket viktiga, inte minst på sikt. Stödet signalerar vad samhället efterfrågar och innebär ett erkännande av nyttiga, naturvårdande insatser.

Svagheter i systemet och för lite pengar

Det är ingen nyhet att betydande arealer inte fått miljöstöd, bland dem en stor andel av de högst klassade objekten. Problemet beror delvis på att medlen som anslagits till dessa delprogram inte räckt till, men också på brister i systemets konstruktion. Eftersom alla naturbetesmarker avkastar mer eller mindre ”kollektiva biologiska nyttigheter” så medför det nya stödets generella basstöd en klar förbättring. Nu är frågan om ersättningarna är tillräckligt höga och om det finns tillräckligt med incitament att höja landskapets biologiska kvalité. Avvägningen mellan å ena sidan ett enkelt och hanterligt system, och å andra sidan precision, hög måluppfyllelse, effektiv fördelning av resurserna och drivkrafter att öka biologisk mångfald är en grannlaga uppgift när det handlar om så heterogena och komplexa förhållanden. Med mer målrelaterade stöd i stället för omfattande föreskrifter om vad brukaren får och inte får göra bör båda syftena lättare kunna nås.

Investeringar kräver vinst

Ett argument som framförts mot miljöstöden är att en stor del av arealerna ändå skulle brukats, stöden förutan. Miljöeffekten skulle då vara ringa. Min uppfattning är att det ligger en fara i detta resonemang – liksom i att bara ge nätt och jämnt kostnadstäckning för extra skötselåtgärder – eftersom brukaren måste göra en vinst under en period för att kunna och vilja göra större investeringar längre fram. När det gått så långt att brukaren vill avveckla är det oftast för sent att komma med stöd. Om inte förr visar sig svårigheterna vid generationsskiften.

Pappersarbete och dåligt betalt

Miljöstöden till betesmarker och småbiotoper har kritiserats för att vara administrativt komplicerade och betungande, trubbiga eller för att ha för svag styreffekt och otillräckliga ersättningsnivåer. I viss mån hänger problemen samman med uppgiftens karaktär och EU-reglernas begränsningar, men de har också orsakats av att det svenska programmet delvis haft en olycklig utformning.

Inte bara berörda personer har drabbats av detta. Det slår även direkt mot naturvårdsintressena. Missgrepp i stödsystemet kan dessutom skapa en negativ inställning hos brukarna. Risken finns att hela idén med miljöstöden missiteras för lång tid framöver.

I grunden rätt

Trots vissa brister och tillkortakommanden är ändå stödformerna till naturbetesmarker, slåttermarker och åkerbiotoper oöverträffligt viktiga och riktiga i grunden. För biologisk mångfald, rättvisa och effektivt utnyttjandet av samhällets resurser så är det miljöstödets övriga delprogram som utgör det största problemet. Deras naturvårdsnytta per satsad krona är liten. Stöden till vall, ekologisk odling och minskat kväveläckage ger endast marginell effekt på den biologiska mångfalden. Snarare minskar de nettoeffekten genom att ta i anspråk begränsade budgetmedel öronmärkta för miljöstöden.

Pengar till fel områden

Subventionerna för att minska kväveläckaget innebär att näringen får betalt för att förorena lite mindre, i strid med principen att förorenaren skall betala. Och om den ekologiska odlingen ger bättre produkter borde det snarare ligga i konsumentens än i skattebetalarens intresse. I den grad ekologisk odling förorenar mindre än konventionell odling vore det riktigare att indirekt stödja ekoodlingen genom att beskatta de negativa miljöeffekterna.

Vallodlingen må förbättra jordstruktur och hålla landskapet öppet, men är inte åkerns bördighet främst i jordägarens intresse och håller inte alla grödor landskapet öppet? Huvuddelen av miljöstöden går till sådana ändamål samtidigt som dålig lönsamhet gör att det råder brist på betesdjur och landskapselement som stenmurar och åkerholmar inte hävdas.

Hållbara miljöstöd

Jordbruket producerar biologisk mångfald. Miljöstöden behövs för att vi ska få dessa positiva miljöeffekter. För naturvården är det angeläget att få till stånd ett långsiktigt effektivt system. Det bästa får inte bli det godas fiende, men goda principer måste ändå ligga till grund för miljöstödens utformning och tillämpning.

Ett bestående system krävs så att brukarna kan få planeringstrygghet och våga investera. Systemet får inte ändras för mycket eller riskeras att rivas upp efter några år, vilket kan ske om stödets motiv eller utförande inte duger.

Miljöstödet bör också kunna försvaras inför skattebetalarna. Det skall kunna överleva jordbruks- och handelspolitiska reformer och vara hållbart vid ändrade politiska majoriteter.

Kamouflerat jordbruksstöd

Det svenska miljöstödsprogrammet är i många avseenden föredömligt, men har fortfarande stora inslag av dolt jordbruksstöd under grön täckmantel. För mångfalden, jordbruket och hela samhället vore det bra om framstegen kunde tillämpas genomgående och även förankras inom resten av EU.