Begreppet lokal naturresursförvaltning har olika betydelser för olika personer och i olika sammanhang. Det finns därför en uppenbar risk för missförstånd och för att bringa klarhet i begreppets olika innebörder görs i det här avsnittet ett försök att nyansera olika perspektiv av begreppet.
Nationalencyklopedin definierar ordet förvaltning som ”att sköta eller administrera något för någon annans räkning”. Lokal förvaltning ställs ofta i motsatsförhållande till central förvaltning, som då åsyftar den myndighet eller grupp som är överordnad det lokala. Vad som menas med förledet ”lokal” är således en förvaltning som genomförs närmare medborgarna och kan syfta på till exempel en kommun, en bygdeförening eller en sameby.
Gammal företeelse
Mångfald av förvaltningsformer. Naturresursförvaltningen sker delvis i sammanträdesrummet. Representanter för olika parter och beslutsnivåer kan mötas i en rad olika konstellationer. Foto: Oloph Demker
Lokal naturresursförvaltning är ingen ny företeelse. Vissa naturresurser har sedan lång tid tillbaka förvaltats gemensamt av lokala institutioner och organisationer. Ibland har naturresurserna ägts gemensamt, i andra fall har de ägts individuellt och förvaltats gemensamt. För svenskt vidkommande kan till exempel nämnas äldre tiders byalag, där bystämman utgjorde byns högsta beslutande organ. På bystämman bestämde man över gemensamma angelägenheter som var boskapen skulle beta och när man skulle skörda. Med tiden blev byalagets roll allt mindre och efter skiftesreformerna upphörde många byar att existera som institutionella enheter. Bystämmans funktion och rätt att fatta beslut förflyttades under 1800-talet till sockenstämmor och senare till kommuner och andra administrativa organ.
En annan del av förvaltningen är den operativa skötseln, som också den kan bedrivas på olika sätt och på olika kollektiva nivåer, till exempel genom en extern entrepenör, av brukare eller markägare själva. Urban Emanuelsson
Idag finner vi lokala naturresursförvaltningar i form av bland annat lokala vilt- och fiskevårdsområden. Den här typen av förvaltningsform har vuxit fram under årens lopp genom initiativ från enskilda fastighetsägare som upplevt ägosplittringens negativa konsekvenser för vilt- och fiskevård. Samebyn är ett annat exempel på en institutionell konstruktion som kan karakteriseras som lokal naturresursförvaltning. I samebyn ansvarar man bland annat gemensamt för de aktiviteter som ingår i renskötselrätten såsom renbete, jakt och fiske. Andra beskrivningar som ofta inordnas under begreppet lokal förvaltning är byförvaltning, bygdeförvaltning, samfällighet och allmänning.
Gemensamt för beskrivningarna ovan är att naturresursen administreras gemensamt av en grupp människor. Gruppen kan variera i storlek och struktur, men vad som enar gruppen är ett gemensamt ansvar och intresse att förvalta en naturresurs. Medlemmarna har skyldigheter och plikter precis som en renodlad privat eller statlig förvaltning, och de kan utgöras av enbart lokala aktörer eller en kombination av lokala företrädare och myndighetspersoner.
Utvidgat begrepp
Begreppet lokal förvaltning har med tiden kommit att bli ett samlingsnamn som både innefattar lokal självförvaltning och samförvaltning. Samförvaltning är en förvaltningsform där man har delad eller gemensam bestämmanderätt över en naturresurs. Detta sker genom överenskommelser mellan parterna, där statliga myndigheter överlåter delar av sitt förvaltningsuppdrag till lokala grupper, organisationer eller stiftelser, som sinsemellan kommer överens om hur man ska formulera mål och fördela inflytande och olika förvaltningsuppgifter.
Begreppet lokal självförvaltning innebär en hög grad av lokalt självbestämmande över naturresurserna, det vill säga en naturresursförvaltning där lokala aktörer åtnjuter långtgående auktoritet och bestämmanderätt över ett naturresurssystem. I en lokal självförvaltning kan man till exempel ha befogenheter att stipulera egna ”lokala regler” för hur en naturresurs skall skötas, följas upp, hur kunskapsförmedling skall gå till och hur eventuella inkomster skall allokeras. Detta sker inom de nationella ramar och regler som finns.
För att ytterligare nyansera bilden kan man för svenskt vidkommande urskilja tre kategorier.
Ägarbaserad förvaltning. Lagfartsinnehavare organiserar sig för att reglera resursuttag. Exempel på ägarbaserade lokala förvaltningsarragnemang är privata skogsallmänningar, skifteslag och lokala jakt- och fiskevårdsområden.
Bruksbaserad förvaltning. Bruksrättsinnehavare organiserar sig för att bestämma tillgången och uttaget på markerna. Exempel på bruksbaserad lokal förvaltning är samebyar, där rensskötselföretag organiserar sig för att bestämma tillträde till renbete, jakt och fiske. Även löjromsfisket i bottenviken och räkfisket i Bohuslän kan sägas vara exempel på bruksbaserade lokala förvaltningsarrangemang.
Pluralistisk förvaltning. Olika intresenter, till exempel markägare, myndigheter och intresseorganisationer, organiserar sig för att gemensamt finna formerna för förvaltningen. Den här förvaltningsmodellen går ofta under benämningen samförvaltning. Olika naturresursanvändare, myndigheter och andra intressenter utvecklar här tillsammans partnerskap för hur resursen skall regleras och skötas. Exempel på samförvaltning är olika naturvårdsstiftelser som Skärgårdsstiftelsen, Upplandsstiftelsen och Västkuststiftelsen, där länsstyrelser, kommuner, landsting och ibland olika ideella organisationer etablerar en stiftelse för att förvalta och sköta ett naturreservat.
Tredelad beslutsordning
Det handlar emellertid inte bara om vem som har rätt att fatta beslut, utan också om roller och funktioner som inte kan fångas i ovanstående kategoriseringar. Aktörer på olika nivåer har olika uppgifter och roller. Inom den statsveteskapliga litteraturen skiljer man ofta ut tre beslutsnivåer: en operativ nivå där regler för ”vardagliga” aktiviteter fattas, en kollektiv nivå där beslut om strategier för den operativa nivån tas och slutligen en konstitutionell nivå där man fattar beslut om övergripande regler och ramverk (lagar och internationella konventioner). Reglerna för den operativa nivån är ofta lättare att förändra än reglerna för de kollektiva och konstitutionella nivåerna. Alla former av lokala förvaltningssystem är således inbäddade i och påverkas av större insitutionella ramverk, där det finns många olika lager av organisering och arbetsfördelning. Inom naturresursförvaltning kan komplexiteten öka ytterliggare, eftersom det ofta finns överlappande förvaltningssystem som verkar inom ett och samma geografiska område, till exempel renskötselförvaltning (bruksbaserad förvaltning) i kombination med reservatsförvaltning (statlig förvaltning) och andra förvaltningsarrangemang, såsom privata jakt- och viltvårdsområden (ägarbaserad lokal förvaltning).