Efter många förhandlingsvändor antog EU i somras den nya förordningen om restaurering av natur (NRF). Det började redan 2022 med ett förslag från EU-kommissionen, som dock underkändes av både Europeiska unionens råd (det vill säga EU-ländernas regeringar) och av Europaparlamentet (våra folkvalda ledamöter). För att en ny lag ska antas av EU krävs att både rådet och parlamentet är överens. Först efter många ändringar i texten (som gjorde den mer realistisk enligt vissa, mer urvattnad enligt andra) nåddes en principiell överenskommelse. Parlamentet godkände sedan formellt texten, men i rådet fanns det ändå inte tillräckligt stöd för ett formellt godkännande. Efter en helomvändning från Österrikes miljöminister godkände dock till slut även rådet den nya förordningen.

Både kritiserad och välkomnad

Under hela denna process utsattes förordningen för mycket hård kritik i Sverige, både från politiskt håll och från andra samhällsaktörer. Det hävdades att den skulle leda till att våra areella näringar – såsom jord- och skogsbruk – skulle drabbas mycket hårt, eftersom stora arealer skulle behöva undantas från allt brukande.

Samtidigt har förordningen välkomnats av andra samhällsaktörer som ser den som en möjlighet att leva upp till våra åtaganden att bevara och hållbart bruka biologisk mångfald.

Syftet med detta temanummer är att ge en faktabaserad analys av vad naturrestaureringsförordningen kan innebära.

Syftet med detta temanummer är att ge en faktabaserad analys av vad naturrestaureringsförordningen kan innebära för Sverige, och för vår biologiska mångfald. Blir det lätt eller svårt att genomföra förordningen? Kommer den att innebära ett avbräck för svenska areella näringar? Eller kan den bli ett redskap för att nå ett långsiktigt hållbart nyttjande? Finns det en grund för de polariserande omdömen som cirkulerat i media?

Vi har samlat en grupp experter inom olika områden som förordningen berör, som var och en inom sitt område har analyserat vad ett genomförande kan komma att medföra.

20 procent under restaurering 2030

EU:s naturrestaureringsförordning har som övergripande syfte att åstadkomma ”en långsiktig och varaktig återhämtning av resilienta ekosystem med biologisk mångfald på land och till havs i medlemsstaterna genom restaurering av försämrade ekosystem”, ”uppnå unionens övergripande mål för begränsning av och anpassning till klimatförändringar samt för markförsämringsneutralitet” samt ”förbättra livsmedelstryggheten”.

Medlemsstaterna ska genomföra restaureringsåtgärder som täcker minst 20 procent av alla land- och havsområden senast 2030, och alla ekosystem som är i behov av restaurering senast 2050. Hur dessa 20 procent ska fördelas på olika länder är inte specificerat. Förordningens olika artiklar innehåller inte heller några absoluta arealkrav som kan adderas till 20 procent av landets area.

Livsmiljöer, vattendrag, tätorter

Två av förordningens artiklar handlar om att restaurera listade livsmiljöer som inte är i gott tillstånd, och livsmiljöer för hotade arter. Målen finns redan i EU:s livsmiljödirektiv (även kallat art- och habitatdirektivet) och EU:s fågeldirektiv.

På samma sätt stöds genomförandet av EU:s ramdirektiv för vatten genom en artikel om restaurering i vattendrag, som också ska bidra till EU:s gemensamma mål om 25 000 km fritt strömmande vattendrag.

En annan artikel i förordningen fokuserar på grönytor i tätorter, med krav på att det inte ska ske någon nettoförlust av sådana ytor, eller i den urbana trädkrontäckningen, till 2030. Därefter ska de visa ökande trender.

Bruka hållbart – inte undanta

Flera artiklar handlar om att förbättra för biologisk mångfald i den brukade skogen och i odlingslandskapet. Här ligger inte kraven huvudsakligen på att undanta områden från brukande, utan snarare på att uppnå ett hållbart brukande i hela landskapet. NRF ställer krav på positiva trender i ett antal mått, till exempel:

• index för gräsmarksfjärilar
• antal pollinatörer
• andel jordbruksareal med gynnsamma landskapselement
• index för vanliga jordbruksfåglar och skogsfåglar
• mängd död ved
• andel skogsmark med olikåldrig struktur
• skoglig konnektivitet
• lager av organiskt kol

Förordningen specificerar dock inte hur detta ska åstadkommas. Det lämnas till varje land att utforma. Ett undantag är ett ganska specifikt krav på att återställa organiska jordar som består av dränerade torvmarker.

För samtliga artiklar i förordningen finns olika undantagsmöjligheter, med hänsyn till andra samhällsintressen och lokala förhållanden. Det är upp till varje land att argumentera för hur, och om, sådana undantag ska tillämpas.

EU:s nya förordning sätter en tidtabell.

EU:s nya förordning om restaurering av natur innebär egentligen inte några nya åtaganden, när det gäller vad som ska åstadkommas, men den sätter en tidtabell. En stor del av förordningen handlar om att leva upp till målen i EU:s fågeldirektiv och livsmiljödirektiv, vilket Sverige åtog sig att göra redan när vi gick med i EU. Resten av förordningen handlar om att åstadkomma det bevarande och hållbara nyttjande av biologisk mångfald som Sverige åtog sig att leverera när vi anslöt oss till konventionen om biologisk mångfald (CBD). Sverige var också med vid COP15 i Montreal för två år sedan och godkände det nya globala ramverket för biologisk mångfald. Där finns ett globalt mål om att restaurera 30 procent av alla utarmade ekosystem i världen, och att restaurera ekosystemtjänster som behövs för att försörja världens befolkning.

Lag i hela EU

En EU-förordning gäller som lag i hela EU. Inga nya lagar behöver stiftas för att den ska gälla i Sverige. Tidsplanen för genomförandet började ticka när förordningen trädde i kraft i augusti 2024. Det innebär att Sverige nu har två år på sig att presentera en nationell restaureringsplan, där regeringen redovisar hur genomförandet ska se ut. Sedan ska Sverige rapportera till EU-kommissionen hur genomförandet fortskrider, om vad och hur mycket som restaurerats, och hur trenderna för olika mått på biologisk mångfald utvecklas. •

Torbjörn Ebenhard
forskningsledare, SLU Centrum för biologisk mångfald

Naturrestaurering – ett begrepp öppet för tolkning

Den nya förordningen ger EU-länderna stor flexibilitet att själva
avgöra vad som är utarmat, hur det ska restaureras, och vad målen
för restaureringen ska vara.

Det är inte självklart vad som ska betraktas som ett utarmat ekosystem, vad restaurering innebär, eller vad  slutresultatet ska bli. Mycket beror på betraktarens värderingar och intressen, som kan variera starkt mellan olika aktörer i samhället. Detta har ingående diskuterats i IPBES globala rapport om utarmning och restaurering av landekosystem (se lästipsen nedan).

I IPBES rapport definieras restaurering som alla avsiktliga åtgärder som påbörjar eller påskyndar återhämtning i ett utarmat ekosystem. IPBES definition säger alltså inget om slutresultatet, bara ansatsen. Åtgärder kan vidtas för att minska utarmningen, men ekosystemet behöver inte nödvändigtvis bli återställt till ett naturtillstånd. Det kan i stället handla om åtgärder som syftar till att uppnå hållbar förvaltning och skötsel, leverans av önskade ekosystemtjänster, eller till att återskapa förutsättningar för biologisk mångfald. Åtgärderna kan tillämpas både i naturliga miljöer och i produktionsmiljöer.

Olika mål för olika områden

EU:s naturrestaureringsförordning beskriver restaurering som ”processen att aktivt eller passivt understödja återhämtningen hos ett ekosystem i syfte att förbättra dess struktur och funktioner, med målet att bevara eller öka den biologiska mångfalden och ekosystemsresiliensen…”.

I de delar av förordningen som handlar om att nå målen i fågeldirektivet och livsmiljödirektivet kommer syftet med restaureringen till stor del att behöva vara
något som liknar ett naturligt tillstånd, men det kan också vara brukade miljöer som kräver fortsatt skötsel (tänk ängs- och hagmarker).

I andra delar av förordningen, som handlar om tätorter, brukade skogar och odlingslandskap, bedömer jag att målet för restaureringen snarare kommer att vara ett kulturlandskap med bättre förutsättningar för biologisk mångfald.

Torbjörn Ebenhard
forskningsledare, SLU Centrum för biologisk mångfald

LÄS MER:
IPBES 2018. Montanarella, L., Scholes, R. & Brainich, A. (red.), The IPBES assessment report on land degradation and restoration. Secretariat of the Intergovernmental Science-Policy Platform on Biodiversity and Ecosystem Services. Bonn, Tyskland.

Ebenhard, T. m.fl. 2021. Utarmning och restaurering av landekosystem. Ett svenskt perspektiv på IPBES-rapporten Land degradation and restoration. Naturvårdsverket rapport 6948, Stockholm.

Europaparlamentets och rådets förordning (EU) 2024/1991 av den 24 juni 2024 om restaurering av natur och om ändring av förordning (EU) 2022/869. Europeiska unionens officiella tidning 29 juli 2024.