Miljökvalitetsmålet Ett rikt odlingslandskap innehåller delmålet att arealen hävdad ängsmark ska utökas med minst 5 000 hektar och arealen hävdad betesmark med minst 13 000 hektar till år 2010. För att detta ska kunna uppfyllas behövs styrmedel och åtgärder, och för att kunna mäta måluppfyllelsen behövs en mekanism för utvärdering. När alla dessa länkar finns på plats och bildar en fungerande process kan det betraktas som en naturvårdskedja.

Naturvårdskedjan är en enkel konceptuell modell för att sätta naturvårdens mål, styrmedel, åtgärder och utvärdering i ett sammanhang.

Foto: Anders Rådén

Styrmedel: en enkel analys

Analysen av lämpliga styrmedel kan börja med frågor som: Vad behövs för att arealen hävdad ängsmark ska öka? Var finns flaskhalsar och kritiska faktorer? Vem ska styras till att göra något? Hur ska moroten och/eller piskan utformas? Kriterier i styrmedelssystem måste baseras på sann kunskap om lämpliga skötselåtgärder, till exempel hur bete och slåtter ska anpassas till olika arters behov.

Lämpliga styrmedel i det här fallet kan vara miljöersättningar till lantbrukare, kriterier för hur en ängsmark ska skötas och vilka som ska räknas som hotade, samt en informationsverksamhet om lämpliga åtgärder. Det här förutsätter folk bosatta på landet som brukar marken, och det är inte självklart att styrmedel som direkt syftar till att öka arealen hävdad betesmark är tillräckliga för att bibehålla befolkning på landsbygden. Istället kan helt andra typer av styrmedel vara nödvändiga, till exempel att upprätthålla lokal social service som skola och sjukvård, stöd via landsbygdsprogram till annan verksamhet som kan komplettera lantbruket, eller infrastruktursatsningar som vägar, el, bredband, vägbelysning. Flaskhalsar och kritiska faktorer måste analyseras brett, eftersom de ofta ligger utanför det egentliga naturvårdsärendet.

Sedan måste effekten av styrmedlen utvärderas, liksom effekten av vidtagna skötselåtgärder. Ledde styrmedlen till att det nu finns tillräckligt många lantbrukare som är beredda att sköta ängs- och hagmarker, och har arealen hävdad mark ökat? Uppfyllelsen av själva delmålet kan utvärderas genom att mäta arealen hävdad ängsmark och identifiera och mäta arealen av de mest hotade typerna. För att utvärdera miljökvalitetsmålets mer övergripande formulering krävs fler parametrar som mäter biologisk mångfald. För det kan indikatorer som är känsliga för förändring tillämpas, men uttolkningen av indikatordata kräver att det finns en känd baslinje som anger normaltillståndet.

Motverkande styrmedel

För att de fyra länkarna ska kunna bilda en naturvårdskedja krävs någon form av logisk koppling mellan dem; de ska vara relevanta för varandra. En sådan koppling kan vara ämnesmässig, som att en kedja handlar om ängs- och hagmarker, eller relatera till storheter och enheter, så att om målet är formulerat som x hektar hävdad ängsmark, så ska också utvärderingen mäta arean hävdad ängsmark. Det bör också finnas en samstämmighet i policydokument och lagar som berör verksamheter i de olika länkarna.

Brist på sådan samstämmighet mellan mål och styrmedel leder ofta till det som i mångfaldskonventionen kallas missriktade styrmedel, sådana som styr aktörerna åt fel håll, och i praktiken minskar möjligheten att nå målet. Ett exempel på detta finns i EU:s och Sveriges fiskepolitik, som har målet att återskapa livskraftiga torskbestånd i Östersjön, men där styrmedlet – fångskvoter – har utformats på ett sätt som motverkar syftet. Orsaken är att kvoterna är uttryckta som mängden fisk som landas i hamn, inte mängden fisk som fångas. Det gör att en viss mängd fisk fångas, dödas, sorteras ut ombord, och slängs tillbaka i havet, istället för att fisket avbryts när kvoten uppfyllts.

Naturvårdskedjor med olika spelare

Ett exempel på en naturvårdskedja som baseras på myndigheter är arbetet med främmande arter. Målet är att minska införsel till landet av främmande arter. Som styrmedel använder staten lagar om införsel och myndigheter som Naturvårdsverket och Jordbruksverket föreskrifter och information till exempelvis turister, transportföretag och tullmyndigheter. Åtgärder är gränskontroll, karantän och rutiner för transportörer (till exempel rening av ballastvatten i fartyg). Utvärderingen innehåller undersökning av allmänhetens medvetenhet, stickprover längs transportvägar och i känsliga målområden, samt kontroll av tillämpning av miljökonsekvensbedömningar.

Skogsbranschens miljömärkning av skogsprodukter är ett exempel på en naturvårdskedja som huvudsakligen ligger utanför myndigheternas sfär. Här är målet är att kunna sälja skogsprodukter med miljöargument. Styrmedlen är ett formaliserat certifieringssystem med tydliga kriterier och gröna skogsvårdsplaner. Åtgärderna vidtas av skogsbranschen i det normala skogsbruket. Utvärderingen görs av branschens egna granskare, framför allt inom certifieringssystemet, men även av utomstående privatpersoner och organisationer.
Det finns också naturvårds­kedjor som bara berör enskilda personer och företag. En lantbrukare kan sätta upp egna naturvårdsmål för sitt lantbruk, till exempel att bevara och gynna smultronställen med vackra blommor. För det gör brukaren en privat brukningsplan, inhämtar kunskap och vidtar åtgärder utöver dem som är motiverade av andra naturvårdskedjor. Utvärderingen kan vara informell, men ändå högst påtaglig i form av upplevd blomsterprakt.

Naturvårdskedjor kan vara omfattande med många stora aktörer som myndigheter och företag, eller små och beröra bara en enskild markägare som vill göra en insats i sitt närområde. Konceptet är dock detsamma.

Foto: Oloph Demker

En omedveten kedja

De flesta naturvårdskedjor har ingen medveten skapare eller övergripande styrning – ingen designer som avsiktligt utformar de fyra länkarna, väljer ut aktörer och skapar ett kommunikationssystem. Däremot finns ofta en klar tanke om att uppsatta mål ska följas upp i en utvärdering, och det kan vara stommen till en fungerande naturvårds­kedja.
Det finns inte heller någon självklar början på en naturvårdskedja. Det kan tyckas logiskt att börja med målformuleringen och sedan utforma länk för länk fram till utvärderingen, men det är sannolikt ett ovanligt tillvägagångssätt. Kopplingen mellan länkarna är inte nödvändigtvis linjär, och den är inte nödvändigtvis riktad åt det ena eller det andra hållet.

Vår modell för naturvårdskedjan är inte formaliserad i teoretiska termer med definierade storheter, parametrar och flöden. Vi kan inte analysera modellen och komma fram till en teoretisk optimering. Däremot kan vi använda den som en konceptuell modell som systematiserar processer som är viktiga inom naturvården, för att på ett sammanhängande sätt studera naturvårdens fyra länkar, mål, styrmedel, åtgärder och utvärdering. Vi anser att det är till nytta för att identifiera vad som skulle leda till en mer effektiv naturvård.