Redan på 1960-talet ställde miljölagstiftningen i USA krav på så kallade impact assessments, eller konsekvensbedömningar. På 90-talet hade kumulativa effekter vuxit fram som ett etablerat forsknings- och praktikområde inom just konsekvensbedömning. Idag ställer såväl EU som den svenska miljöbalken krav på att beakta kumulativa effekter i såväl strategisk planering som miljöbedömning. Forskning visar dock på brister i genomförande, både internationellt och nationellt, och stora variationer i tillvägagångssätt och tolkning. Det rör till exempel brist på politisk ambition och tydlighet samt ett minimalistiskt förhållningssätt kring vad ”påverkan” innebär. Jag vill istället argumentera för ett ”maximalistiskt” förhållningssätt. Det vill säga att utforska hur vi kan utnyttja denna möjlighet för att bättre förstå skalövergripande processer och synliggöra kulturella värden och social påverkan som en naturlig del i miljöbedömning. I denna text använder jag renskötseln som fall för att illustrera såväl brister och kunskapsluckor som möjligheter till förbättrad förståelse och praxis vad gäller bedömning av kumulativa effekter.
Renen som nyckelart
I sin krönika (se länk nedan) beskriver Anja Fjellgren Walkeapää målande hur oförmågan att begränsa och hantera kumulativa effekter känns i kroppen för en renskötare, hur det påverkar renen och markerna i Sápmi. Just att avgöra var i rum och när i tid – den lämpliga skalan för att bedöma påverkan av ett ingrepp – är en stor utmaning i konsekvensanalyser. En annan är att bedöma vad, eller vilka värden som påverkas och behöver beaktas. Sett till ekologiska aspekter har forskning bland annat framhållit användandet av indikatorer, arter vars livsförutsättningar signalerar inte bara sin egen utan också landskapets hälsa. Renen är en sådan möjlig nyckelart och används internationellt, till exempel i Kanada i just detta syfte. Även fokus på centrala ekosystemfunktioner och landskapsvärden (såsom betesro som Anjas text exemplifierar) är sätt att beakta påverkan ur ett större helhetsperspektiv.
I Sverige bedrivs naturbetesbaserad renskötsel över stora arealer, vilket ger renskötarna unik inblick i ekosystemets kopplingar och funktionalitet på en bred landskapsnivå. Om renen har svårt att hitta föda naturligt under olika väderförhållanden och säsonger säger det något om ekosystemet som helhet. Det samlade trycket på markerna i Sápmi har ökat kraftigt med allt större konkurrens från skogsbruk, vindkraft, gruvor, turism, rovdjur med mera. Forskning från SLU visar att 70 procent av lavmarkerna har försvunnit de senaste sjuttio åren, till stor del till följd av det moderna skogsbruket. Det sätter frågan om kumulativa effekter på sin spets. Bland utövare inom renskötseln finns en rik praktikbaserad kunskap som kan bidra till ökad förståelse, och hjälpa oss att tolka och förstå komplexa samband mellan olika ingrepp och ekologiska, sociala, ekonomiska och miljömässiga förutsättningar. För dessa olika dimensioner hänger ihop och större hänsyn borde ägnas även sociala och kulturella aspekter.
Renskötseln är ett samiskt levnadssätt som skyddas enligt såväl grundlag, rennäringslag som internationell rätt. Alla aktörer som är verksamma på renbetesmark är skyldiga att respektera samiska markrättigheter. Det allmänna har dessutom ett ansvar att främja – aktivt understödja – förutsättningarna för renskötselns nutida och framtida utövande. Att beakta kumulativa effekter kan ses som ett verktyg för att synliggöra komplexa samband och säkerställa bibehållande av samhälleliga värden och mål. Kunskap om kumulativa effekter är också en absolut nödvändighet för att myndigheterna ska kunna respektera samiska rättigheter och renskötselns förutsättningar.
Enskilda aktörer har ansvaret
Trots det visar forskningen att kunskapen om renskötselns behov är påfallande bristfällig hos både myndigheter och bolag. Problemen förstärks av att nuvarande förvaltning och tillståndsprocesser präglas av sakfrågemässig och administrativ fragmentering, där kraven på hur rumsliga, tidsmässiga, sociala, kulturella, ekonomiska och miljömässiga aspekter ska bedömas och hänger ihop är oklara. Därför vilar i dagsläget ett stort ansvar på enskilda bolag och samebyar att själva kommunicera och förhandla hur en relevant bedömning av de kumulativa effekterna av olika planerade exploateringar kan se ut.
Framåtblick
Vilka lärdomar kan då dras? Generellt sett så har krav på tydligare riktlinjer och handledningar kring kumulativa effekter lyfts fram som ett prioriterat område. I förhållande till renskötseln så framhålls skäl att, likt i exempelvis delar av Kanada, ställa skarpare krav på att inkludera historiska ingrepp som en del i en sammanlagd påverkan istället för att som idag i många fall, använda nuläget som nolläge. Blickar vi framåt framträder det som rimligt att även ställa krav på att ta höjd för framtida förändrade förhållanden till följd av klimatförändringar. Detta är särskilt angeläget i hänsynsbedömning till naturbaserade verksamheter likt renskötseln som tvingas till en ständig anpassning i allt mer föränderliga, oberäkneliga och svårnavigerade landskap.
Förslag har även framförts på att någon form av toleransnivåer behöver utvecklas, som mått på hur mycket sammanlagd påverkan renskötseln tål.
Ett alternativ är att tydligare utgå ifrån värdebaserade perspektiv, rättigheter och behov, såsom betesro på landskapsnivå där utgångspunkterna för det önskvärda bestäms av lokala förutsättningar och där berörda aktörers erfarenheter och kunskap, såsom renskötarnas, tillåts ta större plats än idag.
Texten är skriven inom ramen för flera pågående forskningsprojekt, bland annat Mistra Miljökommunikation där vi studerar förutsättningar för och avsaknad av dialogprocesser i Sápmi.
Läs fler artiklar på temat KUMULATIVA EFFEKTER:
När pusslet bryts sönder bit för bit av Anja Fjellgren Walkeapää
Flera effekter som samverkar